成品油定價機制的改革，受限于當前的石油流通體制。
關鍵是破除壟斷
“油價市場化的基礎，是流通領域市場化和上游勘探開發的市場化。而我國石油領域的計劃經濟格局仍然占據主導位置。這種目標與基礎的不一致性，使得價格市場化必然受到限制。”國土資源部油氣資源戰略研究中心副主任車長波對《中國新聞周刊》記者說。
2005年年底，國家發改委能源局一位官員在接受媒體采訪時曾介紹說，當前的油價機制是根據1998年我國原油成品油流通體制改革和石油工業體制改革方案形成的。這個體制的最大特點，就是國家通過三大國有公司，把石油領域的上中下游都牢牢地控制在國家手里，民營石油企業的生存空間被壓縮到了最低限度。為了調控國有大公司的行為，國家又通過制定價格，來維護消費者和社會利益，避免油價大幅起伏。可以說，壟斷與價格控制，是一個問題的兩個方面。有了壟斷，價格控制才顯得必要；而國家控制了價格，就控制了整個涉油行業利益調整的核心。
“因此，單單改革價格機制，實際上是行不通的，這也是我國油價機制改革議論了很多年，到現在也沒有出臺的主因。”這位官員說。
價格是石油行業管理體制的反映。而體制改革將牽涉到各個利益集團的利益調整。這場博弈最終結果如何，將勾畫出未來相當長一段時期我國石油工業的面貌。
流通體制：計劃與市場的進退
中國的石油價格形成機制并非一成不變。與此相應，我國石油流通體制也經歷了種種變化。1981年以前，國內石油價格處于政府集中計劃管理階段，全部石油及其產品納入國家綜合平衡計劃，實行統一分配、分級管理。作為計劃管理的一部分，石油價格的制定與調整完全由國家決定。
由于當時實行了低價能源政策，嚴格的價格管制使油價長期穩定在較低水平上。
1981年至1994年，是計劃與市場雙軌并存的階段。1981年，國務院批準石油部實行產量包干政策，規定石油超產和節約部分可按當時國際油價出售，其差額用于石油的勘探開發，原油流通出現了計劃與市場雙軌并行的局面。
在完成一億噸的原油包干任務以后，原油流通出現了自銷渠道，并且價格可以自行商定。成品油的流通則大體形成以石化總公司銷售企業為主(1985年國家把原商業部石油產品經銷機構劃歸中國石化總公司)、社會各行業(包國有、集體、私營等)紛紛興辦成品油經營公司的局面。
其時，國內石油市場開始形成，并于1993年先后建立了上海石油交易所和北京石油交易所等多家石油交易期貨市場，市場機制在一定程度上發揮了作用。
1994年至今，基本上恢復了統一計劃管理的階段。1994年4月，國務院批轉國家計委和經貿委《關于改革原油、成品油流通體制的意見》，加強對原油、成品油生產、流通的宏觀管理。具體內容是：
計劃配置石油資源。由國家計委對國內生產和進口的原油、成品油實行統一計劃分配。
整頓流通渠道。原油直接交由石化總公司組織各煉油廠進行加工；國內銷售的成品油一律實行國家導向配置，國家計委提出成品油的分配計劃方案，由石化總公司具體執行。
取消雙軌價格。原油、成品油一律實行國家定價。
石油流通再次回到計劃軌道，各石油期貨交易所被迫紛紛關閉。不過，1994年的重回計劃并不徹底。地方控股和社會各行業的成品油經營公司，為剛剛與中央分灶吃飯的地方政府帶來了稅收，一律取締顯然不易。
1998年，旨在提高國家對石油產業控制度的石油流通體制變革開始，石油石化行業實現重組。中央政府首先組建中國石油天然氣集團公司和中國石油石化集團公司,以南北地域為界,各自產生上下游一體化的行業集團公司,并引入競爭機制：中石油主要承擔原油的勘探與生產，同時經營石油化工；中石化主要承擔煉油、成品油批零業務，同時經營石油天然氣勘探開發。而1982年成立的中國海洋石油總公司,則專門從事海上油氣勘探。
由此，中國石油石化行業在陸上形成了區域分割的、上下游、內外貿、產銷一體化的兩大集團絕對壟斷的格局。
這種壟斷格局主要以法定的專營權形式在開發、煉制和批發銷售環節固定下來:兩大集團享有石油進口專營權，所有自產石油和進口原油，皆由兩大公司煉油廠進行煉制，并負責國內全部成品油的批發業務。
也就是說，根據規定，國內各煉油廠生產的汽油、煤油、柴油全部由兩大集團公司的批發企業批發經營，批發權主要由兩大集團公司主導。
由于兩大集團公司上下游一體化優勢明顯，其以外的其他社會成品油經營單位，不得不在資源等方面依附于兩大集團。
但這還不夠。這場旨在提高控制度的改革和重組，最終在大批地方和民營石油零售企業的倒閉中走向高潮。1998年，國務院辦公廳轉發國家經貿委等8個部門《關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序的意見》，指出“成品油批發零售企業數量過多、加油站重復建設嚴重，管理混亂，導致成品油流通渠道和市場秩序失控的問題十分突出”。
因此，文件規定，在“2001年9月以后，新建的加油站必須由中石油和中石化兩大公司參股或控股。兩大集團所屬的加油站大約占全部加油站的50%左右，其成品油銷售量份額為70%左右。”
零售是這樣，批發呢？“對國內各煉油廠生產的成品油(汽油、煤油、柴油，下同)要全部交由石油集團、石化集團的批發企業經營，其他企業、單位不得批發經營，各煉油廠一律不得自銷。對違規銷售成品油的煉油廠，要停止其原油供應。”
此外，“對石油集團、石化集團以外經清理整頓合格的成品油批發企業，可由石油集團、石化集團依法采取劃轉、聯營、參股、收購等方式進行重組。”
這種更加集中壟斷的舉措，終于令采、煉、售等環節的其他競爭主體紛紛倒下。僅以黑龍江省為例，1998年流通體制改革后，2000多家民企處于關停狀態，25億元資產閑置。
價格的另類接軌
在兩大集團公司及其下屬企業全行業的壟斷之下，價格卻面向國際市場放開了。
1998年6月1日起，國內成品油價格與國際市場接軌。2000年，針對國際油價市場的持續上漲，國務院決定國內成品油每月調整一次。價格則參照新加坡的期貨交易市場。
2001年，因為成品油調價過于頻繁，遂調整成為現行機制。由于當時的國際油價不高，實際上，國內成品油價已經與國際油價接了軌。
而從2003年開始，隨著油價暴漲，政府發現，如果按照制定的規則測算，油價的漲幅將會“超出公眾接受程度”，只好將測算后的數據“攔腰砍一截”。“這就相當于回到了政府控制價格的階段。”中國石油大學工商管理學院副院長董秀成告訴本刊。
在這期間，中石油和中石化一舉成為世界500強企業。1999年11月5日，國家經貿委批復中國石油天然氣集團公司內部重組，成立了集團公司控股的中國石油天然氣股份有限公司，于2000年4月6日、7日在美國紐約和香港成功上市。
2005年，在世界油價高企的背景下，中石油實現利潤總額達到1756億元。2006年9月，美國《商業周刊》評選亞洲150家最佳公司，中國石油天然氣公司榮登榜首。值得矚目的是，集團公司全部探礦權、采礦權已轉讓給股份有限公司，該公司是自營和對外合作的礦業權的持有人，有權執行合同并享有全部收益。
中石化也不甘示弱。2000年2月28日，國家經貿委批復中國石油化工集團公司內部重組，成立中國石油化工股份有限公司，并于2000年10月在香港、紐約、倫敦成功上市。
與中石油一樣，集團公司全部探礦權采礦權已轉讓給股份有限公司。2005年，深受煉油價格“倒掛”之苦的中石化，在財政部100億元的補貼之后，年凈利潤實現395.58億元人民幣，比上年增長22.6%。
放開與壟斷的角力
石油領域的這種壟斷，與改革開放的大環境不符——繼放開成品油零售市場之后，2006年年底，中國又面臨履行WTO承諾，開放批發市場的壓力。
同時，民營企業關于市場競爭主體一視同仁的呼聲也日益高漲。2003年4月29日，《全國政協信息》刊發的《東北三省地方石油成品油批發企業生存艱難》被專呈曾培炎副總理。曾立刻批示給發改委，并指出，“我們一直強調要有一個公平公正的市場，無論國企還是民企要一視同仁。兩大集團不能借助壟斷的地位搞不平等競爭”。
2004年，國務院頒發“非公經濟36條”的4個月前，溫家寶總理在工商聯石油協會《由于兩大集團壟斷成品油市場，導致38家民營企業面臨破產倒閉向總理求救》的報告中批示，責成發改委“盡快擬定國家石油業流通體制改革方案”。
然而，壟斷格局在持續強化。
在2004年開始的國際原油價格上漲狂潮中，一部分只有下游一點點零售權的民營企業紛紛開始申請加盟中石化和中石油。據當時重慶有關媒體報道，柴油緊張形勢持續數周，部分面臨斷炊的社會加油站臨時決定投奔中石油重慶銷售分公司、中石化川渝重慶分公司，不料卻遭拒絕。2004年10月份到2005年5月份，兩公司拒絕了20多家社會加油站的加盟、特許請求。如此一來，重慶600多座社會加油站坐以待斃。
2005年11月15日頒發的《成品油市場管理暫行辦法》，規定申請從事成品油批發經營的企業有一個先決條件，即“具有穩定的成品油供應渠道”。
上海鵬盾船舶燃料有限公司總經理傅炳榮對此忿忿地說：“這么多年下來，民營企業不是遭到封殺就是受到擠壓，找米下鍋都來不及，又何談得上有穩定的油供渠道！這樣的市場準入，等于讓人空歡喜。”
“具有穩定的成品油供應渠道”似一把利劍，將民營油企挑殺出局。而此文另一把利劍，是“擁有兩大石油集團排產計劃”。這又將已上了《石油、成品油非國營貿易進口經營備案企業名單》的民企封殺出局。
目前，按照國家的有關貨物進出口條例，海關對從海外進口的原油，在核準擁有中國石化和中國石油這兩大巨頭發放的排產計劃后，方能準許入境。憑借這一獨特的地位與優勢，兩大石油巨頭足以盡情揮鞭，弱勢民營油企不得不拱手稱臣：或將進口配額轉讓，或將進口代理轉交。
一位不愿透露姓名的民營企業家告訴記者，去年他拿到了進口20萬噸原油的配額指標，做了4萬噸后，就因無法獲利而將剩下的16萬噸放棄。
鼓勵競爭是關鍵
流通領域改革可說是舉步維艱。價格改革呢？
2005年10月28日，經過半年多的醞釀，發改委主持的資源價格改革會召開。“這個會議奠定了石油價格市場化改革的方向。”董秀成告訴《中國新聞周刊》記者。
但從去年開始的成品油價格形成機制改革方案遲遲不能出臺，即使在此次國際原油降價背景下也是如此。
價格和流通體制如此，上游的采礦權方面又如何？
目前，中國的油氣探礦權和采礦權實行許可證授予制度。1999年3月24日，國務院批準中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司享有陸上石油對外合作勘查、開采的專營權。后來，授予對象又擴大為三大石油公司及延長油礦。發放方式以行政審批為主。審批機關是國土資源部。
2005年上半年，發改委委托國土資源部油氣戰略研究中心就石油市場的上游市場化做調研，并形成《石油上游市場化探索》報告。報告指出，采礦權的發放方式以行政審批為主，缺乏競爭性，資源配置效益有待提高，“由于許可證取得成本低，形成了部分地區‘跑馬圈地’的現象”。
該報告還稱，改革的總目標，是“以三大石油公司為主體，油氣儲量、產量分別占總量的85%以上。允許具備資質的各種所有制性質的企業依法取得油氣的探礦權、采礦權，成為三大石油公司以外的中小石油公司。”
我國目前的探礦權使用費每年100元到700元不等，采礦許可證有效期大型企業可達30年，小型企業為10年。采礦權有償取得，每平方公里1000元。而根據《中華人民共和國資源稅暫行條例》的規定，稅額標準是原油8～30元/噸。
而根據《礦產資源補償費征收管理規定》，“在中華人民共和國領域及管轄的海域，開采礦產資源以銷售收入的1%征收石油天然氣補償費。”
這些數字是什么概念呢？今年，英國政府決定對高油價時代獲利滿滿的石油公司加征一筆總額為30億英鎊的稅款，以彌補財政虧空。英政府的方案，是把那些在英國北海開采石油企業的公司稅稅率，從40%提高到50%。僅此一項，英國國家財政就可多進賬23億英鎊。
經濟學家盛洪認為，反映石油資源稀缺的“經濟租”應該由政府拿走，而不應由企業拿走。現在的石油企業把石油稀缺所帶來價值的很大一塊吃掉了。假設每桶油成本是20美元，但現在賣到40美元，中間這20美元實際上是因為石油稀缺導致的價格上升，被經濟學稱為“經濟租”，企業對此沒有任何貢獻，所以西方國家通過征稅把“經濟租”拿走。在中國，這些經濟租完全被企業吃掉是不恰當的，由政府獲得才比較恰當。
在對石油氣企業征稅的同時，政府應該鼓勵競爭，讓價格下降。這時政府要再征汽油稅，這樣一方面政府可獲得經濟租，一方面鼓勵節約用油，征稅得來的錢還可以用來研究替代能源。
