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2011年，教育部頒布了第31號令《高等學校章程制定暫行辦法》，隨即又發布紅頭文件，要求所有高校在今年年內全面啟動章程制定或者修訂工作，并提出教育部將組建章程核準委員會，最遲于2012年9月底前，正式受理有關高等學校章程的核準申請。

 

不難看出，教育主管部門已經作好了準備，期望各高校能夠早日完成章程制定工作，并盡快報送教育部進行核準。但與教育部的積極心態相比，各高校的反應卻冷淡很多。雖然很多高校也把制定大學章程作為今年的重要工作來抓，不少高校也進行了相關探索。但在實際起草過程中卻遇到了不少難題。其中，首當其沖的就是按照什么樣的程序起草大學章程。

 

程序是民主和正義的保障。只有科學的程序過程，才有合理的實體結果。全世界也都把追求程序正義作為建章立制的價值之一。我國也不例外。《高等學校章程制定暫行辦法》便提出，大學章程的制定要按如下程序進行：成立起草組織——形成章程草案——征求意見——教職工代表大會討論——校長辦公會議審議——學校黨委會討論審定——報核準機關——核準機關進行審查——以學校名義發布章程文本。按理說，通過這個程序，起草組成員就能清楚要做什么、怎么做，但事實上大家卻一頭霧水。這是為什么呢？

 

首先，“教職工代表大會討論”當中的“討論”含義模糊，廣大教職工有沒有表決權沒有說清楚；其次，“校長辦公會議審議”和“學校黨委會討論審定”兩者到底是什么關系？這里面的“審議”和“審定”的具體做法是什么也沒有說清楚；再次，核準機關進行的核準是形式審查還是實質審查？若是實質審查，大學的辦學自主權體現在什么地方？另外，以學校名義發布的章程文本的約束力到底如何？對社會和相關領導部門有無約束力……在筆者看來，這些問題說不清楚，就難以制定出一部高質量的大學“憲法”來。更為關鍵的是，這一程序有很多致命缺陷，比如將章程的審核權交予大學黨委，這顯然違背大學作為一個學術機構的本質要求，也是不符合法治精神的。顯然，各高校在制定自己的大學章程時，不能完全依賴這個“暫行辦法”，因為它本身的合法性、合理性還有待商榷。

 

既然如此，按照什么樣的程序來制定大學章程更為合理呢？

 

大學章程起草是一個專業性很強的工作。所以在起草之前，就要成立一個相對穩定的起草班子，并需要有憲法與行政法、立法法方面的專業人員參與。換言之，起草班子不能都由校領導和機關工作人員組成，而要由一線教師、學生、校友、校外知名人士、法律專家等組成。

 

從章程制定工作啟動時起，高校就應該通過設立專題網頁、專用電子郵箱、校園意見回收箱等方式，全面接收師生員工的建議和意見。在起草過程中，要采用聽證會、研討會、向全校公布章程草案等方式聽取各方意見。另外，由于我國大學具有體制隸屬關系，要制定大學章程的話，就必然會牽扯到教育部等上級主管部門，也會涉及到人事部、組織部等相關機構。因此，在章程起草過程中還需要與這些管理機構進行充分的溝通和協調。

 

大學章程的制定過程，是對學校發展的全面規劃和重新設計的過程，也是系統推進學校改革發展的重要環節。因此，在這一過程中，就不能繞開所謂“敏感”話題。其中比較重要的話題，從外部來講，有哪些是大學該干的事，哪些是包括教育部等在內的政府部門該做的；從內部來講，有大學黨委在學校里的職責、大學校長的產生方式等。這些內容都需要在章程中說清楚。否則就沒有制定章程的必要了。

 

章程草擬稿制定完成后，可以先提交校長辦公會議、黨委會、學生代表大會、學術委員會等進行專門討論，然后經過修改形成大學章程草案。

 

章程草案完成后，交由主管部門（教育部、教育廳等）的政策法規處進行合法性審查。筆者認為，此時進行的只是面上審查，只看章程是否與國家法律相一致，不看具體內容是否合理。因為大學具有自主性、學術性。假如章程中有與教育部等主管部門的政策和做法不一致的內容，教育部等不得強行要求進行修改，而要請求國務院等給予答復。

 

審查通過就可以提交教職工代表大會審議和表決。因為章程是大學的“憲章”，具有憲法的性質，為了保障章程的嚴肅性和穩定性，所以要采用無記名投票方式表決，三分之二以上的代表贊成才能通過。在此過程中，可能會出現兩種情況，一種是大家的認識比較一致，表決通過。另一種是大家的意見不統一，或者是對個別條款存在爭議。如果表決無法通過，就不要在這一次會議上進行重復表決，可以在會后進行再研究和完善，等條件成熟的時候，再提交下一次教職工代表大會審議。

 

章程通過學校職工代表大會后，就可以考慮提交人大會議批準（教育部直屬高校由全國人大常委會批準，省屬高校、民辦院校和中外合作辦學機構則由省級人大常委會批準）。這樣做是因為大學不是教育部等政府部門的下屬機構，而是國家利用納稅人的資金創辦的對人民負責的學術機構。因此，大學章程提交人大會議批準，就保障了大學章程的法律屬性，也形成了人民對大學辦學全方位監督的法律關系。這樣做的好處有兩點,一是大學章程不但對內具有約束力，而且對外也有約束力；二是當政府的政策與大學章程規定不一致時，就要按照法律優于政策的原則遵守大學章程，從而保障了大學的辦學自主性。

 

完成這些工作后，大學校長就可以簽發生效，向全社會公布。最后，將大學章程報教育部備案。請注意，這里是“備案”而不是“核準”，也就是說，大學制定完成大學章程后，只需要告知教育部、教育廳，而不需要由他們來作最后的審查。

 

筆者認為，若要對大學章程進行修改，就應該按照上述程序進行。